LA SINISTRA AL GOVERNO: TRA RIFORME MANCATE E RIFORMISMO PRUDENTE

 

La Sinistra al governo è ben consapevole sia del patrimonio positivo trasmesso dalla Destra (il pareggio di bilancio), sia dei grandi nodi irrisolti che eredita. Al punto che lo stesso Depretis, in un discorso dell'8 ottobre del 1876, non esita ad affermare che:

... la questione urgente, quella che dà l'impronta caratteristica alla rivoluzione parlamentare del 18 marzo, è dunque la riforma tributaria[1].

Ancora più eloquente, nel discorso appena richiamato, è un'altra dichiarazione di Depretis: 

Noi ci troviamo spesse volte in un circolo vizioso; le imposte non fruttano, perché manca la produzione; la produzione non cresce, perché le imposte sono un principale impedimento[2].

Significativa, però, è la circostanza che Depretis, fin dal principio, mentre si impegna sul piano della "trasformazione tributaria", in vista del riequilibrio strutturale dell'imposizione, sul versante delle finanze locali manifesta un atteggiamento dilatorio [3].

D'accordo, in linea di massima, con Depretis, si rivela Magliani[4] che, tuttavia, rimarca una sintomatica diversità di  accento proprio  in materia di finanze locali, ritenute meritevoli di un urgente e profondo intervento di risanamento.

Su questo terreno, Magliani tende a incuneare un rilevante spartiacque con le politiche fiscali della Destra. Tanto le politiche fiscali di questa si sono rivelate penalizzanti per le finanze locali, tanto quelle della Sinistra debbono ora valorizzare e promuoverne la riorganizzazione e l'efficienza: ecco, in breve, la sostanza del ragionamento di Magliani.

In un rilevante articolo del 1878, Magliani ha modo di osservare che il "punto di partenza" e la "base preliminare" della "riforma tributaria" sono rappresentati dallo "assetto delle imposte locali", specificando con acume che:

Il problema del pareggio aveva due lati: lo Stato e i Comuni; il secondo fu trascurato. Ed ora ci si fa sentire, rimprovero o minaccia, la voce inesorabile dell'urgenza. Non tanto il tristissimo esempio di grandi città, delle quali è ormai sciupato il credito, ma la condizione in che trovasi la massima parte de' grossi e medi Municipi d'Italia s'impone alla più sollecita attenzione del Parlamento nazionale[5].

L'esigenza qui avvertita è quella del decentramento delle decisioni e delle entrate, nella prospettiva dell'autonomia amministrativa delle comunità locali. A ciò si oppone la persistente politica del centralismo politico-fiscale della Sinistra, fondata sul presupposto dello "abuso pernicioso del credito", del "malgoverno", della "prodigalità" e della "corruzione" delle amministrazioni locali, ben esemplificata dalle posizioni espresse da Salandra[6].

Ma i disegni di riforma delle finanze locali elaborati da Magliani, in un prolungato arco di tempo, si rivelano, per lo più, delle riforme mancate, per effetto della resistenza che incontrano nella maggioranza, nel Parlamento e nel Paese[7]. Il dissesto finanziario delle finanze locali, così, permane e si consolida.

Una delle conseguenze più perniciose di tale dissesto è data da un rinascente e proliferante protezionismo municipale, strategia di difesa che se, in un certo senso, appare obbligata, per il resto complica ulteriormente lo scenario, rendendo ancora più disfunzionale, sino al limite della governamentabilità, il mercato delle transazioni e delle politiche fiscali locali. A tutti gli anni '80, la pesante eredità negativa della Destra, dunque, non è scalfita; anzi, viene confermata e incrementata.

Pur differenziandosi da Depretis, come si è visto, sulla necessità di riordinare e risanare il sistema dei tributi locali, il Magliani condivide col  leader della Sinistra una spiccata dose di pragmatismo, in forza di cui i suoi programmi di riordino delle finanze locali si caratterizzano per la loro prudenza ed il loro moderatismo. In particolare, ciò emerge sulla spinosa materia delle imposte di spesa, con spiccato riferimento al dazio di consumo.

In linea di principio, Magliani avverte la doppia esigenza dell'autonomia delle amministrazioni locali e di una maggiore equità nel gettito fiscale. Tuttavia, in linea concreta, nel suo disegno di legge di riforma del marzo 1879[8] non appare disposto ad abolire il dazio di consumo che, tra le imposte di spesa, appare certamente la più sperequata, in quanto determina un imponibile fiscale iniquo a carico delle classi lavoratrici, di cui, pure, egli vuole tutelare le aspettative e i bisogni. Il fatto è che, a fronte della situazione non brillante in cui versano le finanze dello Stato, abolire un volume di entrate così considerevole gli appare una misura poco realistica.

L'idea base di Magliani e della maggioranza è che le condizioni precarie del bilancio statale non consentono riforme radicali in materia tributaria, da cui consegue un riformismo prudente che finisce con l'essere il contrassegno specifico dell'azione di governo della Sinistra, non soltanto in materia fiscale. La "rivoluzione fiscale" che Depretis e Magliani intendono operare risulta, così, minata alla base e la rottura, cui pure si anela, con le politiche fiscali della Destra non sarà mai organica e articolata.

La contrarietà alle innovazioni di fondo e alle riforme strutturali fa indulgere Mamiani a "progetti misti", in cui campeggia le teoria-prassi della comunione delle fonti tributarie tra stato e comuni. Sicché viene conservato il caposaldo delle politiche fiscali della Destra: il carattere misto del dazio che è contestualmente imposta governativa e comunale.

A questo dato si cerca semplicemente di frapporre degli argini, con riguardo particolare agli effetti sperequativi e disfunzionali che ne discendono. Vanno in questa direzione:

1) la riduzione delle sperequazioni nella parte governativa del tributo;

2) l'aumento dei proventi comunali, fermo restando, però, il livello delle entrate erariali;

3) il contenimento del protezionismo comunale.

Insomma, ci si propone di agire sugli effetti, più che sulle cause dell'irrazionalità e dell'inefficienza del sistema tributario che, pertanto, sarebbe rimasto inalterato nella sua base concettuale-motivazionale e nelle sue finalizzazioni politiche.

Il connubio riforme mancate/riformismo prudente dà campo alle discussioni ed alle intenzioni di cambiamento; la realtà, rimane quella di prima. In particolare, il sistema di prelievo degli enti locali diviene sempre più squilibrato.

Nei primi anni '80, quello del riordinamento delle finanze locali è il "problema dei problemi", intorno cui governo e Parlamento ancora discutono. Verso la metà degli anni '80, il problema perde preminenza e centralità nel dibattito politico-parlamentare, nella presunzione errata che i comuni avessero, ormai, attinto cospicui mezzi di prelievo.

La "crisi agraria" costringerà ad un brusco risveglio e ad un duro ritorno alla realtà. Nell'immediato, però, essa si rivelerà una fonte aggiuntiva di difficoltà per il sistema delle finanze locali, a causa delle limitazioni a sovrimporre il tributo erariale fondiario poste in capo a comuni e province dalla legge n. 3682 dell'1 marzo 1886.

A tal punto la legge n. 3682/1886 è consapevole delle contraddizioni addizionali e degli squilibri ulteriori cagionati alle finanze locali che, in un apposito articolo introduttivo, essa prevede espressamente che "sarà provveduto con altra legge al riordinamento del sistema tributario dei Comuni e delle Provincie"; assicurazione, peraltro, già data 17 anni prima dal governo dell'epoca. Si dovrà, comunque, attendere la fine degli anni '80, affinché il tema del dissesto delle finanze locali ritorni a campeggiare nel dibattito politico e nell'azione di governo.

Nel marzo del 1887, con un apposito ordine del giorno, il Parlamento sollecita il governo a presentare, in tempi rapidi, un disegno di legge per il riordino delle finanze locali. Sicché, nella seduta parlamentare del 19 novembre del 1887, Magliani (di concerto con il presidente del Consiglio Crispi) presenta un disegno di legge recante il titolo: "Riordinamento dei tributi locali"[9]. 

Il "Disegno" va incontro a critiche durissime, se non sferzanti: in sede di discussione parlamentare, è definito "meno di niente", "privo di coerenza", una commistione di "ritocchi di dettaglio", "inopportuno, intempestivo ed inefficace"[10]. Magliani, la cui autorità è precipitata "in stato di sfacelo"[11], avendo contro il "fronte agrario" e quello dei "liberisti e con la maggioranza dei deputati pronta a dimissionarlo, è costretto a ridurre la portata del provvedimento che diviene: "Modificazioni ed aggiunte alle leggi sui tributi locali".

Tanto nel "Disegno" che nelle "Modificazioni", Magliani ripropone la sua teoria-prassi della comunione dei tributi, con l'aperto riconoscimento della unicità della materia imponibile per lo stato e per le amministrazioni locali [12]. L'unica differenza, precisa Magliani, starebbe nelle "forme di espressione" che ove "generali" rientrerebbero sotto la potestà impositiva dello stato e ove "determinate e particolari" verrebbero, invece, ricondotte sotto la potestà impositiva delle amministrazioni locali[13].

In sede di giudizio storico, va riconosciuto che quella proposta da Magliani, seppur viziata da alcune inconseguenze di fondo (dipendenti dal moderatismo riformista del ministro), presenta alcuni indubbi elementi positivi, tra i quali spiccano:

1) la semplificazione della procedura per l'autorizzazione ad eccedere i limiti delle sovrimposte;

2) la riduzione della tassa sul bestiame;

3) il consolidamento a favore dei comuni della tassa sul dazio di consumo;

4) il conferimento ai comuni di due nuove tasse: sulla produzione del gas per l'illuminazione; sul prodotto lordo derivante da spettacoli teatrali e da ogni altro tipo di intrattenimento;

5) la disciplina dell'importazione temporanea dei prodotti.

Nonostante l'accesa contrarietà della "Lega agraria", nelle "proposte di modifica" presentate da Magnani, la proprietà fondiaria appare adeguatamente tutelata. Al contrario, sono proprio i comuni ad essere penalizzati in tema di sovrimposizione sulla proprietà fondiaria. Egualmente penalizzanti per i comuni, sono le misure auspicate in tema di ricchezza mobile, tassa sul bestiame e dazio sul consumo.

Rimangono giacenti e irrisolti tutti gli annosi problemi causanti il dissesto delle finanze locali e l'incongruenza del sistema fiscale nel suo complesso, a partire dalla separazione dei cespiti tra erario e amministrazioni locali e dal consolidamento del dazio governativo (agente come fattore di consolidamento di ingiustizie e sperequazioni fiscali).

Le proposte di riforma presentate da Magliani vengono prese in esame da una "Commissione parlamentare"[14] che si sofferma sulle questioni più controverse:

1) la riforma strutturale del sistema impositivo comunale;

2) il superamento della promiscuità dei cespiti;

3) la risoluzione dei nodi della finanza delle province.

Ben presto, la "Commissione" va inclinando verso conclusioni conformiste, dall'evidente taglio "centralista":

1) il dissesto delle finanze locali è ricondotto puramente al versante delle spese (aumento fuori controllo delle spese obbligatorie e facoltative);

2) la gestione periferica delle finanze è ritenuta inefficace;

3) la normativa che regola i tributi locali viene bollata come indeterminata e contraddittoria.

Per il resto, la "Commissione" apporta dei cambiamenti alle proposte di Magliani che, in genere, ne confermano la "filosofia di azione". Tranne che in un importante punto: quello relativo alla tassa sul valore locativo. Magliani la intende come un "tributo sulla spesa", per la "Commissione" essa costituisce, invece, una vera e propria tassa sull'entrata. Sull'argomento, Magliani incamera il consenso di  Sonnino, pure, uno dei suoi più accaniti "oppositori personali", assieme a Giolitti e Salandra. Ecco come si esprime Sonnino, dopo aver appoggiato la posizione di Magliani:

Or bene cominciamo dalla tassa sul valore locativo. È verissimo che la commissione ha dato a questa imposta sul valore locativo il nome di imposta sull'entrata, mentre il ministro l'ha considerata come imposta sul consuno. Ma la sola conseguenza pratica che si possa dare dal considerarne la diversa natura è quella di farne un'applicazione progressiva e proporzionale, a seconda che si consideri, come ha fatto la Commissione, un'imposta sull'entrata o, come il ministro, una imposta sul consumo[15].

Nonostante la discordanza appena segnalata ed altre ancora meno significative, la "Commissione" e Magliani convergono su un punto centrale: l'inopportunità di una riforma organica e definitiva. Si afferma, ancora una volta, il leitmotiv del riformismo prudente della Sinistra: procedere per ritocchi e riaggiustamenti tanto mirati quanto limitati.  

Il riformismo inconseguente della Sinistra, pur censurabile, non è privo di fondamenti storici e giustificazioni politiche: il paese è nel pieno di una grave e perdurante crisi socio-economica; le condizioni del bilancio statale destano preoccupazioni serie;  le resistenze al cambiamento sono ben radicate e diffuse nel corpo delle élites economiche e politiche; la rappresentanza parlamentare ha un prevalente profilo centralista-statalista. Condizioni, queste, che certamente non caldeggiano il mutamento radicale dell'indirizzo delle politiche fiscali.  Al combinarsi di tutti questi elementi negativi è, sicuramente, da imputarsi il voto negativo, a scrutinio segreto, col quale il 2 maggio 1888 vengono respinte le proposte di riforma di Magliani, così come modificate dalla "Commissione"[16].

Rimane, tuttavia, da dire che la Sinistra si crea proprio con le sue opzioni e le sue strategie l'impedimento più serio sulla strada della riforma strutturale del sistema fiscale nazionale e delle finanze locali. Ci riferiamo alla mancata previsione e attuazione di adeguate politiche economiche di sviluppo che, sole, possono accompagnare l'innovazione coerente del sistema tributario. In ciò essa replica l'errore della Destra, nonostante a Depretis, già nel 1876, fosse ben chiara la natura del problema e l'entità della posta in gioco.

Nonostante questo limite comune, va tenuto nel debito conto che mentre la Destra riesce a conferire agli enti locali un sistema di prelievo, pur nelle incongruenze che abbiamo provveduto a segnalare, la Sinistra  non riesce a portare a segno nessuno dei suoi progetti di riforma della finanza locale.  Si deve, inoltre, osservare che sul finire degli anni '80 i comuni possono contare sul medesimo assetto e volume di prelievo della fine degli anni '60.

Alle pessime condizioni delle finanze locali si accompagna un forte disavanzo di bilancio, legato soprattutto alla politica di espansione delle opere pubbliche, soprattutto nel settore delle ferrovie; tanto che l'opposizione definisce Magliani "ministro dell'allegra finanza". Diviene, questo, il principale terreno di polemica che l'ooposizione alimenta contro Magliani e che già nel 1886 raggiunge toni estremamente accesi. Ed è sul tema spinoso del disavanzo di bilancio, non sul mancato riordino dei tributi locali, che Magliani cade.

Crispi, divenuto nel 1887 con la morte di Depretis nuovo presidente del Consiglio, a seguito della bocciatura a scrutinio segreto del 2 maggio 1888, sostiene il suo ministro in ripetute occasioni, spingendosi fino al limite di non accettare le sue dimissioni. Quando, però, la battaglia e la critica si spostano sulle economie di spesa, per ricondurre a riequilibrio il disavanzo di bilancio, a Magliani sono inflitti i "colpi mortali", dai quali nemmeno Crispi vuole e può difenderlo[17].

Nel dicembre del 1888, A. Magliani si dimette ed è sostituito da B. Grimaldi alle finanze e dal senatore C. Perazzi al tesoro. La sua posizione è insostenibile, sin dal 28 novembre: di fronte alla gravità della situazione finanziaria (nel biennio 1887-1888, il disavanzo ammonta a 386 milioni), infatti, si limita a proporre quale rimedio un aumento del prezzo del sale e il ripristino di due decimi sull’imposta fondiaria.

Il nuovo ministro del tesoro, il 3 febbraio 1889, comunica alla Camera che il disavanzo nel bilancio ammonta a 192 milioni e non a 62, come affermato dal suo predecessore (Magliani). Propone, quindi, una diminuzione di 32 milioni sulle spese e un aumento dei tributi di circa 50 milioni. Il progetto solleva le critiche della maggior parte dei deputati, contrari all’idea di imporre ulteriori aggravi fiscali ai contribuenti.

Il 28 febbraio 1889, il governo Crispi si dimette per evitare un voto di sfiducia sulla gestione delle finanze; il successivo 9 marzo Crispi forma il nuovo governo, nominando G. Giolitti ministro del tesoro e F. Seiscuit Doda ministro delle finanze, confermando in carica tutti gli altri ministri. Con la destituzione del settembre 1890 di Seiscuit Doda[18], Giolitti concentra nelle sue mani anche il dicastero delle finanze. A dicembre, però, Giolitti si dimette, manifestando la sua netta contrarietà all'aumento di spesa richiesto dal ministero dei lavori pubblici.

Il giro vorticoso delle dimissioni appena riferito non consente, certo, la messa a punto di politiche fiscali rigorose e adeguate alla situazione. Intanto, la crisi economico-finanziaria del paese si aggrava, causando la caduta del governo Crispi.

Subentra una fase di instabilità politica che conduce allo scioglimento delle camere del 27 novembre 1892 ed alle conseguenti elezioni  che vedono il netto successo di Giolitti, il cui governo, però, dopo lo scandalo della "Banca di Romana", è costretto a dimettersi. Nel 1893, il mandato di formare la nuova compagine governativa viene conferito F. Crispi che nomina Sonnino al dicastero del tesoro e delle finanze. Sonnino, memore delle battaglie condotte contro Magliani, nel 1894 espone alle camere la situazione finanziaria dello Stato, segnalando un disavanzo di 155 milioni.

Nel febbraio 1894, per raggiungere il pareggio di bilancio, Sonnino propone:

1) il ripristino dei due decimi dell’imposta fondiaria aboliti nel 1886 e 1887;

2) l’aumento del prezzo del sale e del dazio doganale sul grano;

3) l’aumento della ritenuta di ricchezza mobile sulle cedole dei titoli di stato dal 13,20% al 20%;

4) l’aumento delle imposte di successione;

5) l’introduzione di un’imposta complementare progressiva sul reddito globale.

Le resistenze parlamentari a tali provvedimenti sono accese, tanto che Crispi si vede costretto a togliere a Sonino la responsabilita del dicastero delle finanze. Alla fine di maggio del 1894, la camera approva il nuovo piano finanziario, consistente nell’aumento:

1) della ritenuta di ricchezza mobile sulle cedole dei titoli di stato;

2) del prezzo del sale;

3) del dazio doganale sul grano.

Il 21 luglio successivo, anche il senato approva i tre provvedimenti.

Dal 1895, le condizioni economiche e finanziarie del paese tendono a migliorare. Nell'esposizione del bilancio del 1895-96, Sonnino (nuovamente al dicastero delle finanze) annuncia i seguenti provvedimenti:

1) aumento del dazio sul grano e sulla segala;

2) aumento della tassa sugli zuccheri;

3) imposizione di una tassa sui fiammiferi;

4) innalzamento della tassa di fabbricazione degli spiriti da 120 a 180 lire e soppressione della tassa di vendita di 40 lire;

5) imposizione del dazio di entrata sul cotone.

 

La camera e, poi, il senato votano quasi tutte le proposte del governo: legge "omnibus" n. 486 dell'8 agosto 1895. Tra gli altri, soono presi i seguenti provvedimenti:

1) istituzione di una tassa sul consumo del gas e dell'energia elettrica per l'illuminazione e il riscaldamento (esentato il consumo per l'illuminazione municipale di aree pubbliche e per il riscaldamento nei processi industriali);

2) modificazioni delle tasse ipotecarie;

3) disposizioni relative alle tasse sulle assicurazioni;

4) disposizioni mirate alla semplificazione dei titoli del debito pubblico.

Per effetto di tali misure, sul finire degli anni '90, i conti pubblici tornano ad avere un assetto equilibrato ed il bilancio dello stato ritorna ad essere sotto controllo. Tuttavia, rimangono irrisolti tutti i nodi della (mancata) riforma tributaria e della corrispondente (mancata) riforma delle finanze locali.

In linea conclusiva, possiamo dire che le politiche fiscali della Sinistra abbiano ricevuto il loro contrassegno principale dall'opera di Magliani, a cui vanno riconosciute indubbie qualità di studioso non disgiunte dalla capacità di conseguire apprezzabili risultati nella conduzione del dicastero delle finanze e del tesoro. Sul suo conto, però, non si può non concordare con la valutazione critica di uno dei suoi più fieri avversari politici, secondo cui, negli anni '80, il Magliani impersona una politica finanziaria "senza concetto direttivo, senza coerenza, senza vigore, sostenuta da ripieghi, artifici, astuzie"[19]. Il giudizio negativo, evidentemente, va esteso alle compagini succedutesi dal 1876 al governo del paese, le cui promesse di riforma sono puntualmente disattese dall'azione politica concreta.

 

Note