La politica fiscale
della Destra storica ha seguito il principio guida: decentramento delle spese, accentramento delle entrate. Il
riordinamento delle finanze locali, nelle sue linee fondamentali, può dirsi
compiuto con la legge comunale e provinciale n. 2248 del 1865, la quale si
ricollega alla legge daziara dell'anno precedente.
In sintesi, il nuovo
ordinamento consente ai comuni di ricorrere:
1) in caso di
insufficienza patrimoniale, ai seguenti cespiti: a) dazio di consumo sui
commestibili, sulle bevande, sui combustibili, sui materiali di costruzione e
su prodotti destinati al consumo locali non colpiti dal dazio governativo;
2) alle addizionali
sul dazio di consumo governativo sul vino, sui liquori e sulle carni (fino al
limite del 40% del dazio erariale erariale);
3) alle sovrimposte:
imposte erariali sui terreni, sui fabbricati, sui redditi di ricchezza mobile;
quasi in funzione integrativa delle altre entrate;
4) a tasse e imposte
minori: diritti di peso e misura pubblica, diritti sui domestici, sulle vetture
ecc.
Il nuovo sistema appare ben congegnato e a suo merito va riconosciuto che
il suo assetto consente di far concorrere alle spese comunali tutte le classi
sociali, tutte le forme di reddito, con un meccanismo impositivo semplice,
razionale e ben distribuito.
Purtroppo, le
dinamiche virtuose riverberate sulle finanze locali dalla legge del 1865 non
hanno modo di manifestarsi. Già nel 1866, l'esigenza di implementare il
bilancio statale conduce alla estensione dei tributi erariali sui cespiti
originariamente destinati ai comuni, con la conseguente riduzione della loro
partecipazione alle quote di sovrimposizione. Una successiva misura restrittiva
viene introdotta nel 1868, con cui il governo limita ulteriormente la
possibilità della sovrimposizione diretta dei comuni. Nel 1870, con la legge
dell'11 agosto, l'imposta sui redditi di ricchezza mobile viene portata al 12%
e, in sovrapiù, è definitivamente sottratta ai comuni la possibilità di
sovrimporre sui cespiti mobiliari. Il sistema delle finanze locali viene, così,
gettato in una condizione di precarietà strutturale.
I comuni si vedono
costretti a spostare la pressione fiscale sul dazio di consumo. Ma anche qui il
loro raggio di intervento viene ridotto dallo Stato. Già nel 1866, Scialoja,
allo scopo di reperire nuove entrate al bilancio dello Stato, aumenta il dazio
erariale sulle bevande e sulle carni e impone nuovi dazi sulle farine, sulle
paste, sul pane, sugli olii, sul burro e sullo zucchero.
A seguito di questa
maggiore pressione erariale sui consumi, lo Stato incamera circa 58 milioni di
lire. Q. Sella, per compensare in parte le continue limitazioni impositive, con
la legge n. 5784 del 1870, consente ai comuni di innalzare dal 30% al 50% la
soprattassa sui generi colpiti dal dazio governativo e di aumentare il dazio di
consumo dal 10% al 20% del valore delle
merci.
Anche in materia di
sovrimposta immobiliare, i comuni risultano grandemente discriminati, spettando
alle province la parte principale e ai comuni quella residuale. Tuttavia, le
stesse province, nel 1874, si vedono sottratte ben 15 centesimi dell'imposta
sui fabbricati. Alle province, inoltre, vengono imposte spese aggiuntive, per
il genio civile provinciale, per gli esposti, per la costruzione e sistemazione
della rete stradale. A ciò esse tentano di rimediare, aumentando i centesimi
addizionali della sovrimposta immobiliare e delle imposte dirette, nella parte aliquota loro spettante; il che
provoca un'ulteriore compressione delle entrate fiscali dei comuni.
Come si vede, siamo in
presenza di un circolo vizioso, non privo di paradossi. La legge del 1864
istitutiva della imposta di ricchezza mobile semplifica il sistema fiscale ed
elimina una pletora di balzelli e imposte che, tuttavia, soltanto dieci anni
dopo fanno il loro ritorno trionfale nei sistemi impositivi nazionale e locale.
La pletora di balzelli
che lo stato reintroduce trova il suo corrispettivo nel cumulo disordinato di
impieghi cui le imposte dello stesso genere sono assoggettate nei vari comuni e
province. A titolo di esempio, ricordiamo che:
1) l'imposta sul
valore locativo risulta in vigore soltanto in 742 degli 8382 comuni del Regno;
2) l'imposta di
famiglia è in vigore in 4022 comuni;
3) l'imposta di
esercizio e rivendita è applicata in 4611 comuni.
L'irrazionalità
indotta nel sistema impositivo locale si traduce, inevitabilmente, in un
modesto gettito finanziario. A conferma di ciò depone la significativa
circostanza che, un anno prima della caduta della Destra, su 269,3 milioni di
entrate ordinarie i comuni ne percepiscono: a) 100,7 dalle sovrimposte
fondiarie, b) 83,5 dai dazi di consumo e c) soltanto 33,7 dalla pletora di
imposte locali (ben 14!) a cui si è appena fatto riferimento.
Le esigenze
dell'erario introducono un meccanismo perverso, secondo il quale si sottraggono
alle finanze locali tasse sperimentate e produttive e se ne introducono altre
mal definite e inefficaci che precipitano gli enti locali in una situazione di
difficoltà finanziaria estrema. Il Lacava, in una articolata relazione
parlamentare presentata il 24 giugno 1884, calcola che, dal 1865 fino ai primi
anni di governo della Sinistra, lo stato sottrae 25 milioni ai comuni e 10
milioni alle province[1]. Per contro, nello stesso periodo, le nuove
spese trasferite dallo stato ai comuni ammontano a circa di 4 milioni annui.
La politica fiscale
della Destra nei confronti delle amministrazioni locali (ma anche, per molti
versi, della Sinistra) è caratterizzata da tre fattori:
1) cospicua
sottrazione di cespiti;
2) ingenti
trasferimenti di spesa;
3) attribuzione
costante di nuovi settori di intervento.
Da qui prende origine
il collasso finanziario dei comuni più grandi. Al momento del passaggio di governo
dalla Destra alla Sinistra, i capoluoghi di regione presentano un preoccupante
stato debitorio: Firenze 149,5 milioni; Napoli 106 milioni; Milano 63,2
milioni; Genova 41,8 milioni; Torino 13,5 milioni; Palermo 11 milioni; Bologna
9 milioni.
Illuminanti, in
proposito, le lucide osservazioni di A. Plebano:
E mentre per tal modo i bilanci degli enti locali, considerati in se
stessi, apparivano fondati sul disavanzo e sui debiti, considerati in rapporto
ai contribuenti erano la più evidente espressione della ingiustizia e della
sperequazione. Tutto il peso dell'azienda provinciale era posto a carico di una
sola classe di contribuenti, i proprietari fondiari. Le principali risorse dei
Comuni erano costituite dal dazio di consumo e dalle sovrimposte[2].
Cosicché il, pur importante, conseguimento del pareggio di bilancio non viene perseguito attraverso la via di una profonda riforma tributaria, avente per fattori determinanti:
1) la riduzione delle
aliquote;
2) l'allargamento ed
il recupero della base imponibile;
3) la perequazione tra
le forme di prelievo;
4) la riorganizzazione
degli accertamenti;
5) la semplificazione
dei metodi di esazione;
6) la riduzione
dell'evasione.
Fattori, questi, che rispondono
a quella teoria-prassi virtuosa largamente affermata in Europa, secondo cui le
politiche di rientro dal disavanzo di bilancio debbono, necessariamente,
accompagnarsi con efficaci politiche di crescita economica.
A dire il vero, il
Minghetti, verso la fine dell'esperienza di governo della Destra, tenta di
formulare un progetto di strutturale trasformazione del sistema tributario, con
due provvedimenti:
1) uno relativo alla
imposizione erariale: lo scopo perseguito è quello della perequazione dell'imposta
fondiaria.
2) l'altro a quella
locale: ci si ripromette di intervenire sul dazio di consumo, basato sulla
separazione dei cespiti governativi e locali.
Entrambi i
provvedimenti, però, suscitano nel Parlamento (all'interno della stessa
maggioranza di governo) e nel Paese una grande opposizione: il primo
provvedimento si attira il malcontento della proprietà fondiaria; il secondo si
tira contro quello dei maggiori produttori di vino, contrari ad ogni tipo di
controllo. Con il risultato che l'ipotesi minghettiana della "grande
riforma" naufraga velocemente.
Deve, dunque,
ritenersi che l'esperienza di governo della Destra si concluda con la piena
trasformazione della finanza locale in un'appendice della finanza statale[3].
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