DA GIOLITTI A SALANDRA:

DALLA REDISTRIBUZIONE PROMESSA ALLA SPEREQUAZIONE MANTENUTA

 

La formazione del quarto governo Giolitti, all'indomani delle elezioni dell'autunno del 1913, ha perlomeno il merito di aprire una interessante discussione su quale sistema di tassazione seguire, se quello "diretto" o quello "indiretto".

G. Alessio sostiene che il vizio di fondo del sistema tributario sia costituito dall'eccessivo carico della tassazione indiretta che, continua l'insigne studioso ed autorevole parlamentare radicale, sottrae risorse al processo accumulativo ed alimenta le funzioni improduttive dello stato[1].

Sulla materia, si segnala il rilevante studio condotto qualche anno primo dall'economista liberista M. Pantaleone[2]. Come è noto, per il Pantaleoni, diversamente da quanto assunto da Alessio, il "cuore malato" del sistema fiscale non sta nella sproporzione tra tassazione indiretta e tassazione diretta e, dunque, l'asse della possibile riforma fiscale non può incardinarsi sulla conseguente "ripartizione" dei carichi.

Partendo da queste posizioni base, Pantaleoni entra, con vivacità, nel dibattito in corso. Compiendo un'accurata analisi dell'andamento dell'imposta di ricchezza mobile riscossa per ritenuta, rileva che il minor carico di imposta non si risolve in sgravi per le classi benestanti e aggravi per le classi meno abbienti. La minore entrata accertata, nota l'economista, è unicamente dovuta alla conversione della rendita 5% lordo in 3,50% netto; né, continua, l'aumento del costo dei servizi pubblici grava sui ceti più umili, non facendo essi un grande ricorso a questa tipologia di servizi (postali, telegrafici, telefonici ecc.). Analogo discorso l'economista fa per le imposte privative (lotto, sale), a carico dei ceti umili per l'ammontare di 180 milioni, contro i 333 gravanti sui ceti abbienti soltanto per il tabacco.

Ma Pantaleoni si spinge ancora più in là: in piena coerenza col suo credo liberista, confuta recisamente quello che ritiene un diffuso pregiudizio, secondo cui le imposte sui consumi siano a carico soprattutto sui poveri [3]. Tuttavia — e onestamente —, giunto alla conclusione della sua indagine, egli non sa dare una risposta certa alla domanda su quali siano le classi sociali su cui maggiormente grava il sistema fiscale.

Al di là del dibattito scientifico e politico, rimane un dato inoppugnabile: l'eccesso di imposizione indiretta che caratterizza il sistema fiscale italiano; dato, questo, nessuno può contestare od occultare e su cui, necessariamente, deve concentrarsi ogni ipotesi di riforma seria e rigorosa. Nel 1912-13, per rimanere al periodo storico di cui ci stiamo occupando, secondo le elaborazioni del Repaci, risulta incontrovertibilmente che:

1) le entrate delle imposte sui redditi rappresentano il 28,79% del gettito totale;

2) le entrate delle imposte sui consumi (compresi i monopoli), il 55,80%;

3) le entrate sugli affari, il 15,41%[4].

La "scuola liberista", anche sulla scorta di alcuni rilevanti articoli di L. Einaudi[5], fa rientrare le imposte sugli affari nelle imposte dirette ed, in questo modo, argomenta di equilibrio tra imposizione diretta ed imposizione indiretta nel sistema fiscale italiano; ma il ragionamento non pare plausibile, già sul piano scientifico. Va, però, precisato che Einaudi, pur assumendo l'equivalenza tra imposte dirette ed imposte indirette, ammette francamente che queste ultime incidono maggiormente sui contribuenti[6].

A fronte della innegabile sproporzione tra imposte dirette ed imposte indirette, si pone imperiosamente l'esigenza di misure redistributive: il mancato varo di esse ha costituito una delle ragioni prime dell'insuccesso delle politiche fiscali della Sinistra (prima) e della "maggioranza giolittiana" (dopo).

È all'interno di siffatto dibattito generale che Facta, il ministro delle finanze del quarto governo Giolitti, il 3 febbraio 1914 presenta l'atteso disegno di legge relativo alle modifiche del sistema tributario, di cui la riforma dell'imposta di successione rappresenta, certamente, una delle misure più importanti. Con essa, si perseguono i seguenti obiettivi:

1) l'accentuazione del carattere progressivo dell'imposta;

2) la soppressione delle agevolazioni per le quote ereditarie superiori alle 10.000 lire;

3) la parificazione tributaria di tutti i parenti oltre il quarto grado;

4) la modificazione delle tariffe sulle quote maggiori.

Le variazioni proposte si prefiggono di concorrere alla determinazione di un maggior gettito tributario nell'ordine di circa 4,5 milioni.

Altre rilevanti novità del disegno di legge Facta riguardano le modifiche apportate alle:

1) tasse fisse di bollo, con un lieve aumento di 5 centesimi sugli atti civili, giudiziari e amministrativi;

2) alle tasse fisse per le concessioni governative, con aumenti non inferiori ai 60 centesimi.

La Commissione parlamentare chiamata ad esaminare il disegno di legge ne mette in luce il carattere innovativo e perequativo[7]. In Italia, con la modifica dell'imposta di successione, per la prima volta, viene stabilito che il diritto dello stato è limitativo del diritto di proprietà, sussistendo una obbligazione sociale fra il patrimonio del defunto e quel medesimo stato che ha cooperato alla formazione ed alla salvaguardia di quel patrimonio.

Il nuovo indirizzo programmatico del governo, com'era da prevedere, si attira delle critiche di rilievo, la più significativa delle quali è quella dell'ex primo ministro Luzzati che giudica quelle misure tardive ed inefficaci. Secondo l'illustre critico, l'intervento di "entusiasmo fiscale" avrebbe dovuto essere preso da Giolitti all'inizio della "guerra di Libia", con una situazione di bilancio meno compromessa[8]. Ma la critica più acuminata di Luzzati, con diretto riferimento alla riforma dell'imposta di successione, si riferisce ad un diffuso (e presunto) "spirito anticapitalistico" presente nel governo, nel Parlamento, nel mondo scientifico ed in larga parte dell'opinione pubblica[9].

Egualmente critico è l'atteggiamento di L. Einaudi che, pure, non manca di concordare con alcuni singoli punti del nuovo indirizzo fiscale del governo[10]. La contrarietà di Eianudi si indirizza segnatamente contro le soluzioni apprestate per i trasferimenti ereditari: si ricorda che l'imposta sul valore globale dell'asse ereditario è, con particolare irrisione, da lui definita la "tassa sul morto"[11]. Questo atteggiamento di chiusura pregiudiziale impedisce ad Einaudi di comprendere il passaggio dalla finanza fiscale alla finanza redistributiva e perequativa, in atto nei paesi europei più avanzati, conformemente alle nuove realtà sociali intervenute negli ultimi decenni[12].

In ragione di un clima di aspra polemica e delle resistenze dei ceti sociali abbienti, i nuovi provvedimenti fiscali non vengono mai discussi e Giolitti, il 10 marzo 1914, dimette il suo mandato nelle mani del re. Ancora una volta, le prime avvisaglie di una riforma redistributiva del sistema fiscale italiano si frangono contro il muro degli interessi della proprietà e della rendita.

Del resto, provvedimenti di riforma tributaria in senso democratico e redistributivo richiedono un governo forte ed autorevole; e, certamente, il quarto governo Giolitti non è né forte e né autorevole. Al contrario, non riesce a "mediare" e ricondurre a "sintesi", secondo i principi del "bene comune", i divergenti interessi delle varie classi sociali. Politiche del genere potevano essere sperimentate con successo, quando Giolitti si trovava nel pieno fulgore della sua parabola politica e non, invece, in una situazione perdurante e consolidata di dissesto del bilancio dello stato, di cui proprio Giolitti è da ritenersi uno dei principali artefici.

In questo senso, calzante pare la critica di intempestività ed inefficacia immediatamente inoltrata da Luzzati contro i provvedimenti fiscali proposti da Facta, di cui abbiamo in precedenza dato conto. Quello di Giolitti non è altro che un tentativo di redistribuzione fiscale inefficace perché tardivo e tardivo perché inefficace.

Salandra, nuovo primo ministro, si affretta a tranquillizzare gli animi, recidendo in tronco ogni pulsione tendente ad un sia pur minimo riassetto redistributivo del sistema fiscale italiano.

Rubini, nuovo ministro del tesoro, intervenendo in Parlamento il 6 giugno 1914, fornisce una informativa sul bilancio dello stato, mentre l'opposizione aveva chiesto una vera e propria "esposizione finanziaria". Nell'occasione, Rubini informa che:

1) l'esercizio 1913-14 si sarebbe chiuso con un deficit di circa 32 milioni, inclusivo dei 27,7 milioni delle spese di guerra;

2) l'esercizio 1914-15 si prevede un disavanzo pari a 32, 5 milioni;

3) l'esercizio 1915-16 si prevede che il disavanzo salga a 82,5 milioni;

4) l'esercizio 1916-17 si prevede che il disavanzo cresca ancora, attestandosi a 118,9 milioni[13].

I dati in rosso sulle previsioni di bilancio, evidentemente, inducono il governo a mantenere la spesa sotto ferreo controllo, scongiurandolo di assumere nuovi oneri e consigliandolo ad attenersi rigorosamente a far fronte agli impegni già assunti. Ora, il riequilibrio dei conti pubblici, per il nuovo governo, avviene preminentemente grazie a restrizioni di bilancio, attraverso la semplificazione ed il decentramento dell'apparato amministrativo statale. In questo quadro, l'obiettivo dichiarato non è quello di reperire mezzi straordinari per far fronte all'emergenza temporanea, bensì ripianare, perlomeno, il gap tra le spese normali e le entrate effettive; significativo è che il ministro esprima qualche dubbio sulla copertura integrale di tale gap. Di fronte alla necessità di "rafforzare" il bilancio dello Stato con il ricorso a nuove entrate, il governo manifesta la disponibilità a confrontarsi con l'opposizione sul tema della riforma, ormai indifferibile, del sistema impositivo.

Tocca al nuovo ministro delle finanze Rava, nella seduta del 7 maggio 1914, proporre significativi emendamenti al progetto di riforma tributaria presentato dal quarto governo Giolitti[14]. Nello specifico, il disegno di legge di Rava, con l'abolizione della tassa sull'intero valore netto dell'asse ereditario, si segnala per la soppressione dell'assetto redistributivo che il precedente governo ha inteso attribuire all'imposta di successione. Il Rava riconosce che l'abolizione della tassa in questione avviene sotto la spinta delle "vive opposizioni che la proposta [del precedente governo] aveva suscitato da parte della pubblica opinione". Per controbilanciare l'accantonamento di una finanza democratica, egli si profonde in promesse circa per l'avvio di studi e la preparazione delle basi per la:

... istituzione di quell'imposta globale sulla rendita che, reclamata da diverse parti, deve costituire l'asse del nostro ordinamento tributario e che esclude  la coesistenza di una corrispondente imposta sul capitale[15].

Rilevanti emendamenti al "progetto Facta" sono apportati anche alle tasse di bollo, nella direzione di un loro sensibile decremento. Viene, altresì, aggiunta un'imposta sulle scommesse in ragione del 5% dell'importo versato dal giocatore; fatto, questo, inedito per il sistema fiscale italiano. Un'altra imposta nuova è quella introdotta sulle ricevute rilasciate in qualsiasi forma per il pagamento delle tasse e delle relative soprattasse sugli affari e pene pecuniarie. Per il resto, ci si limita a ritocchi, in linea prevalente incrementativi, sulle imposte esistenti

Su un punto centrale, però, il nuovo governo è costretto a concentrarsi, per coprire il crescente fabbisogno di bilancio: l'aumento dell'addizionale. Ecco come Rava argomenta la necessità:

I ritocchi, le riforme e le nuove entrate create nel campo delle tasse sugli affari non permettevano di colmare tutta la differenza e d'altra parte era necessario trovare un cespite di pronto rendimento e di applicazione non costosa, che, sostituendosi immediatamente a quelli abbandonati, ci mettesse in condizione di integrare subito il fabbisogno finanziario, lasciandoci il tempo necessario per svolgere con conveniente preparazione gli studi per l'istituzione della nuova imposta progressiva sul reddito, il cui complesso organismo richiede tempo non breve[16].

Lo stato, quindi, avoca a sé l'addizionale (introdotta nel 1909) e la eleva da 2 a 5 centesimi, per un introito stimato di 18 milioni. Tenendo in conto il complesso di tutti i provvedimenti varati e ritoccati, il governo stima di introitare proventi pari a 90 milioni.

Senonché la Commissione parlamentare chiamata ad esaminare il "disegno di legge Rava" rivela la sua netta contrarietà ed apertamente confuta la natura delle modifiche apportate che, si ritiene,

... avevano di molto attenuato la tendenza nei provvedimenti Giolitti-Facta, di volere colpiti proporzionatamente alle loro rendite, i contribuenti, con l'ispirarsi all'aforisma finanziario noto, che chi più ha, più deve pagare[17].

Ancora più aspra è l'opposizione della Sinistra che contesta alle proposte fiscali del governo il loro carattere frammentario, sperimentale e discriminatorio. In particolare, si obietta che le misure adottate non contribuiscono al finanziamento degli enti locali; gravano in special modo sulle classi popolari; non destinano alcun gettito alla legislazione sociale (segnatamente, le pensioni operaie).

Risalta una circostanza indubitabile: il progetto Salandra-Rava sposta il prelievo dal patrimonio alle imposte indirette. Inevitabile che da questa scelta sperequativa di fondo discendano misure niente affatto caratterizzate dal senso di equità, decise sotto la pressione delle mere urgenze finanziarie.

La strada imboccata è quella tradizionale: addizionale, ritocchi delle aliquote, soprattasse, riaggiustamenti normativi e via discorrendo. Eluso rimane il problema strutturale del fisco italiano: garantire un più elevato livello di entrate, allargando la base imponibile.

In tutto il mese di giugno del 1914, il governo Salandra è impegnato a contrstare in Parlamento l'ostruzionismo dei socialisti, di alcuni radicali e qualche giolittiano; nel paese, intanto, monta un clima di grandi tensioni politiche e sociali, con scioperi assai intensi e manifestazioni antimilitariste. Finché, il 2 luglio 1914, maggioranza e opposizione di sinistra raggiungono un compromesso:

1) per parte sua, il governo si impegna a presentare a novembre di quello stesso anno la riforma organica del sistema tributario, accompagnata dai relativi provvedimenti di legislazione sociale;

2) per parte sua, l'opposizione di sinistra acconsente, sì, che il governo dia applicazione ai nuovi provvedimenti fiscali (nella forma del decreto legge), ma non oltre il limite temporale massimo del 30 giugno 1915.

Con l'esplosione, di lì a poco, del primo conflitto mondiale, tutte le speranze di una riforma democratica e redistributrice del sistema fiscale italiano andranno definitivamente perdute. Anzi, tutti i "guasti" e le "fonti" di sperequazione in esso presenti risulteranno sovralimentati. In certo senso, possiamo dire che la legislazione tributaria di guerra (ottobre 1914-novembre 1920) conduca a coerente compimento vizi d'origine e difetti acquisiti del sistema fiscale italiano, così come sono venuti generandosi e modificandosi dal periodo post-unitario in avanti.

 

 

Note