DAGLI ATTIVI DI BILANCIO ALLE POLITICHE FINANZIARIE DI GUERRA

 

Il nuovo secolo apre scenari finanziari e politici completamente nuovi. Per la prima volta nella storia del regno, il bilancio registra un avanzo reale per ben 12 anni di seguito. Il problema economico-finanziario emergente del governo Zanardelli non è più perseguire il pareggio di bilancio, ma come impiegare le crescenti disponibilità.

Mantenendo fede agli impegni assunti in campagna elettorale, Leone Wollemborg, ministro delle finanze dal febbraio 1901, propone di diminuire il dazio doganale sulle farine di grano e di abolire il dazio di consumo sui farinacei. Le mancate entrate per 21 milioni sarebbero state compensate:

1) rendendo progressiva la tassa di registro sulle successioni;

2) modificando la tassa di fabbricazione delle polveri piriche e degli altri prodotti esplodenti;

3) introducendo una tassa sui contratti di borsa;

4) modificando i sistemi di saggio e di marchio dei lavori d'oro e d'argento.
Una Commissione nominata ad hoc respinge le proposte di Wolemborg. In seguito, il Consiglio dei ministri respinge una seconda proposta di riforma tributaria avanzata da Wollemborg che ruota attorno:

1) al principio della progressività delle imposte in base al reddito;

2) alla quasi totale abolizione del dazio di consumo.

Al Wollemborg non resta che dimettersi.

Migliore fortuna hanno le proposte di aumento di spesa, a partire da quelle militari, nonostante le numerose critiche.

Con la legge n. 151 del 5 maggio 1901, si autorizza uno stanziamento straordinario a favore del bilancio della guerra, non inferiore a 16 milioni di lire per gli anni dal 1900-01 al 1905-06, a condizione che lo stato di previsione non ecceda i 275 milioni per esercizio, una volta dedotte le partite di giro e le spese delle truppe all'estero e aggiungendo i proventi di alcune alienazioni di terreni e di materiali. Altra condizione è che almeno 60 milioni degli stanziamenti straordinari siano destinati al rinnovamento dell'artiglieria campale.

Con la legge n. 258 del 13 giugno 1901 si autorizzano altri stanziamenti straordinari a favore del Ministero della marina, a condizione che il bilancio di previsione non superi, al netto dei proventi della vendita di materiali, i 123 milioni per il 1900-01 e i 121 per gli esercizi successivi fino al 1905-06; la stessa legge stabilisce di ridurre gradualmente il numero degli operai degli stabilimenti militari marittimi fino ad un totale di 12.000.

A fronte della situazione favorevole (attivo di bilancio, ribasso del saggio di interesse), il governo toglie dalla circolazione una parte notevole di titoli di debito redimibile. Inoltre, attraverso la conversione della rendita (legge n. 166 del 12 giugno del 1902), crea un nuovo titolo di rendita consolidata 3,5%, inconvertibile fino al 1916, la cui consistenza, accresciuta nel 1904 da una parte notevole del vecchio consolidato 4,50%, cresce fino a raggiungere, al 30 giugno 1912, la somma di 953 milioni di capitale e di 33 milioni di rendita. La conversione dà ottimi risultati. Le domande di rimborso sono molto minori delle previsioni: appena 184 per un rimborso di L. 1.103.000 di rendita.

Nel gennaio 1902, il nuovo ministro delle finanze P. Carcano presenta una nuova legge sul sistema tributario, con cui è:

1) abolita la quota sul dazio sui farinacei dovuta allo stato;

2) previsto un contributo statale da concedere ai comuni;

3) aumentata la tassa di circolazione sui titoli industriali ;

4) rivista la tassa di successione, con l'imposizione di un'aliquota cautamente progressiva.

Si è soliti, a ragione, far risalire a questi provvedimenti di Carcano il definitivo abbandono del ben più innovativo progetto di riforma del 1901 di Wollemborg.

Il sistema fiscale del paese continua, intanto, ad essere caratterizzato dalle sue storiche e croniche disfunzioni, aggravate dalla crisi economica internazionale del 1907 che costringono la Banca d'Italia a interventi di sostegno del sistema creditizio-bancario.

Bisogna aspettare il terzo esecutivo Giolitti (1909) e quello Sonnino (1910), affinché il governo ritorni ad affrontare, con una certa risolutezza, la "questione tributaria":

1) il progetto di riforma tributaria proposto da Giolitti (e Lacava)  prevede la sovrapposizione alle tre imposte reali sul reddito un'imposta a carico delle persone fisiche, il cui reddito globale supera le 5.000 lire;

2) quello proposto da Sonnino (e Arlotta) è di più ampia portata, essendo basato sull'imposta generale sul reddito e coinvolgente anche la finanza degli enti locali, con la predisposizione di un'imposta erariale sull'entrata globale delle persone fisiche con un reddito totale non inferiore alle 1.000 lire per i comuni minori ed alle 2.000 lire per i comuni maggiori.

I due progetti, continuando sulla linea della assoluta mancanza di concretezza dei decenni precedenti, non vengono mai discussi. È G. Alessio, insigne studioso di problemi finanziari, a richiamare l'attenzione del governo e del Parlamento sul sistema fiscale, nella Relazione della Giunta generale del bilancio di previsione dell'entrata per l'esercizio 1911-12. L'analisi che egli fa della arretratezza, incongruenza, inefficacia e sperequazione del sistema fiscale è impietosa:

Ciò che è pure costante si è però che l'avanzo è ottenuto per effetto di gravissime aliquote  così nell'imposta sui redditi della ricchezza mobile come nelle tasse sugli affari e in tutte le imposte sui consumi. Si comprende che un sistema tributario così pesante ed oppressivo fosse forse un'esigenza inesorabile negli anni della nostra preparazione politica o nel periodo di crisi attraversato in seguito alle spedizioni africane. Non lo si comprende ora ... La situazione attuale, più che il mantenimento di molteplici e pesantissimi aggravi, consiglia la concentrazione in alcuni grandi rami delle imposte esistenti e l'alleggerimento dei saggi di esse per poter ottenere dalla provocata espansione dei redditi e dei consumi un gettito di entrate sempre più alto. L'ordinamento attuale che incide così potentemente sui costi, specie mediante le tasse di fabbricazione, i dazi di confine e di consumo è del resto un potente alleato a quelle cause d'incaramento che agiscono così potentemente e possiamo dire anche permanentemente sulle condizioni dei consumatori in questi anni[1].

Ciononostante continuano ad affermarsi le "tradizionali" misure consistenti in inasprimenti delle aliquote e/o in sgravi; politiche fiscali, cioè, che riproducono parziali interventi sugli strumenti impositivi esistenti, senza mai aggredire il "nocciolo duro" della questione del riordino complessivo ed organico del sistema di prelievo. Cosicché le risorse tributarie del paese si vanno progressivamente indebolendo e, già a fronte della "guerra di Libia", non sembrano in grado di coprire la totalità delle spese dello stato. Circostanza, questa, che avrebbe consigliato di mettere la riforma tributaria all'ordine del giorno dell'agenda politico-parlamentare, incardinandola sui principi della progressività e personalità ed adeguandola alle grandi trasformazioni economiche e sociali avvenute nel paese.

Il ministro del tesoro dell'epoca (F. Tedesco) del nuovo governo Giolitti, invece, appare di tutt'altro avviso e, in sede di illustrazione della politica finanziaria di guerra, tende a tranquillizzare l'opinione pubblica, dichiarando che le nuove spese di guerra non debbono allarmare, poiché il sistema fiscale italiano è talmente forte da poter affrontare "senza prestiti e senza imposte" gli oneri della "grande impresa"[2].

Il ministro spinge ancora più in là la sua enfasi nella seduta del 7 dicembre 1912, per l'esposizione finanziaria dell'esercizio 1912-13, dichiarando che la situazione economico-finanziaria del paese è "tale da vincere le più rosee speranze"[3].

Purtroppo, così non è, come appare con chiarezza dagli stessi allegati alla esposizione finanziaria.

Con riferimento all'esercizio 1912-13, le entrate effettive ammontano a 2.475, 4 milioni e le spese a 2.587, 2 milioni, con un disavanzo consolidato di 111,8 milioni. Nella sua esposizione, il ministro illustra una situazione di pareggio di bilancio, ricorrendo ad un artificio contabile, grazie alla categoria movimento capitali con cui si registrano entrate pari a 365,6 milioni, a fronte di spese equivalenti a 254,2 milioni, chiudendo, quindi, con una differenza attiva di 114,4 milioni. Con il risultato che le spese complessive risultano pari alle entrate complessive: 2.888,3 milioni. Il dato, tuttavia, non può occultare un'evidenza palmare: il gravissimo disavanzo economico, a lato delle entrate e delle spese effettive, dopo 14 esercizi consecutivi conclusisi con attivi di bilancio. In gran parte, il deficit di bilancio è determinato dalle entrate e dalle spese eccezionali di guerra e dalle anticipazioni di cassa per spese di competenza di esercizi futuri. 

Sulla stessa linea di un ottimismo che non trova riscontro nella realtà si muovono le previsioni del ministro per l'esercizio finanziario successivo 1913-14, sulla base della "certezza" che le crescenti spese di guerra siano coperte con il ricorso alle entrate ordinarie. Vogliamo qui solo ricordare che, nel 1912, le spese di guerra ammontano provvisoriamente a 815 milioni, mentre i debiti di guerra autorizzati si assestano alla ben più modesta cifra di  535 milioni. E tuttavia, la maggioranza continua a ritenere che il rilevantissimo sforzo finanziario implicato dalla guerra continua sia compatibile con le condizioni del bilancio statale.

In linea previsionale, il ministro Tedesco intende far fronte alle spese di guerra non coperte con gli avanzi degli esercizi futuri; una linea di politica economico-finanziaria non, certo, lungimirante e che contribuirà al collasso definitivo del sistema tributario[4]. Rimane la circostanza indubbia che le spese ordinarie, straordinarie e ultrastraordinarie aumentano in misura esponenziale. Per contro, le entrate non riescono più a coprire lo scarto tra le previsioni e gli accertamenti nelle spese. In queste condizioni, contare sugli avanzi degli esercizi futuri per il rimborso delle spese di guerra è un puro "espediente contabile", smentito dall'andamento progressivo delle entrate effettive che dà luogo al seguente paradosso: più lo stato aumenta le spese e più rende ottimale la sua situazione finanziaria. L'espediente risiede nella circostanza che Tedesco non iscrive le spese effettive (di guerra) nei rendiconti degli esercizi in cui vengono sostenute, bensì le scarica sul tesoro, registrandole come crediti di tesoreria verso bilanci futuri. Come non manca di osservare con acume e ironia G. Alessio nella Relazione della Giunta generale del bilancio del 1913:

Una creazione di conti correnti verso parti intrinseche della amministrazione dello stato, per quanto, particolarmente per spese di guerra, riferite a stanziamenti di bilanci futuri, i quali sono impegnati con le leggi stesse che creano tali conti correnti, se potrà rispondere a necessità contabili, è assai discutibile dall'aspetto del giudizio sulla realtà della situazione finanziaria del momento o del periodo considerato[5].

In sede di discussione parlamentare, Alessio argomenta in maniera ancora più esplicita le sue critiche, andando al nodo del problema, avvertendo l'esigenza:

... rinnovare il sistema impositivo. Io credo che una nuova imposta sul reddito si imponga, e per l'indole delle spese a cui dovremo provvedere, e per dare al bilancio quella elasticità che gli manca, specialmente nei riguardi delle imposte dirette.

Noi dobbiamo provvedere a spese di impianto e non a spese di esercizio, a spese che, giusta tale natura, si ripetono in più esercizi. Quindi il sistema dei ritocchi non può compensarle, non può farvi fronte. D'altra parte, se noi procediamo col sistema dei ritocchi si accresce la pressione tributaria complessiva, sia nella massa, sia nel peso a carico di ogni singolo contribuente. Al contrario con l'imposta sul reddito la pressione si accresce nella sua massa, ma il saggio relativo sugli averi del contribuente rimane sempre lo stesso, in quanto l'imposta tende a colpire gli incrementi successivi della ricchezza[6].

Su questo ed altro, Alessio rimane inascoltato. Non appare, quindi, strano che si dilatino a dismisura il raggio di azione e l'intensità delle critiche indirizzate alla "finanza di guerra" portata avanti da Giolitti e Tedesco, dentro e fuori il Parlamento.

U. Ancona, autorevole parlamentare ed esperto di problemi tributari, giudica velleitario il programma di "pagare la guerra" con il semplice ricorso alle "entrate ordinarie"[7]. In ciò, fa proprie le analisi e le conclusioni di un ampio e profondo studio di F. Flora, secondo cui "la spesa di guerra il tesoro la inizia, il prestito la sostiene, l'imposta la liquida"[8].

Una delle critiche più sferzanti agli artifici contabili, definiti veri e propri "trucchi maglianeschi", su cui si regge la "finanza della guerra" viene avanzata da Sonnino:

Non basta che le cifre riassuntive siano contabilmente esatte; bisogna che abbraccino e rivelino chiaramente tutti gli elementi che costituiscono il pareggio di competenza tra l'entrata e la spesa pubblica. E negli ultimi anni ci siamo allontanati sensibilmente da questa via di salute e di verità[9].

Ma la stroncatura più irridente e, insieme, meglio argomentata alla politica finanziaria Giolitti-Tedesco viene svolta dall'ex ministro Wollemborg che il 22 aprile 1913, in sede di apertura del dibattito parlamentare, afferma a chiare lettere che la politica del tesoro è da ritenersi "insincera" e "reticente", con l'aggravante di aver trasformato l'intervento fiscale in una "questua tributaria fastidiosa ed insieme inadeguata":

Comunque non discuto della legalità del provvedimento; bensì della sua sostanziale natura. Scaricare una spesa effettiva dal bilancio, segnalandola fra le attività del tesoro, è un procedimento simile a quello di chi, acquistando per cento lire un palco al teatro, per averle passate,  avanti di pagarle, dalla tasca di destra alla sua tasca di sinistra, si ritenesse nella medesima condizione finanziaria di prima, col vantare un credito acceso alla sua tasca di destra verso la sua tasca di sinistra! Ottima la destinazione di quelle cento lire, se lo spettacolo le merita; ma grottescamente illusoria la conseguenza contabile e finanziaria[10].

E ancora, sui "trucchi" delle anticipazioni del tesoro ai Ministeri della guerra, della marina e dei lavori pubblici, per pagamenti superiori alle some messe a bilancio e scaricate sui rendiconti degli esercizi futuri, Wollenborg osserva:

Si tratta di spese ripartite, di cui si modifica la distribuzione nel tempo. Ma cadono sull'esercizio in cui si fanno e si pagano. Gli esercizi ancor non nati, appunto perché tali, oggidì non sono; tanto meno possono costituire terze persone in confronto delle quali sia dato di vantare un credito qualsiasi. Manca qui del debitore e la personalità giuridica e la consistenza economica. Sarebbe altrimenti troppo facile ridurre in pareggio e magari in avanzo qualunque più disastroso bilancio; e conservare nel tempo stesso il pareggio e magari in avanzo il conto del Tesoro: basterebbe scrivere nei conti correnti il pagamento delle spese di cui si intende sgravare il bilancio, la somma corrispondente figurando fra le attività del Tesoro[11].

La voce critica del Wollemborg rimane totalmente isolata; al punto che, a cagione di questa sua presa di posizione, egli nelle elezioni dell'ottobre 1913 non viene rieletto, sotto l'incalzare della propaganda ostile dei liberali giolittiani. 

La "guerra di Libia", in conclusione, costituisce il "fattore esogeno" che conduce a deflagrazione la "crisi endogena" di lunga data del sistema fiscale italiano, segnando il tracollo parlamentare della terza "maggioranza giolittiana". Né i risultati delle nuove elezioni migliorano le condizioni politiche di Giolitti, la cui leadership appare sempre più logorata. Non è possibile mascherare ulteriormente il fallimento completo del programma finanziario di guerra, riassunto nella formula: "né debiti né imposte".

In un due articoli che di grande impatto politico, L. Einaudi ha buon gioco nel dimostrare, contrariamente alle indicazioni ed alle cifre fornite in Parlamento da Tedesco, che il consuntivo 1912-13:

1) presenta un disavanzo di 7,6 milioni;

2) tale disavanzo sale a 57,6 milioni, se tra le spese effettive vengono fatti rientrare anche i 50 milioni spesi per le nuove costruzioni ferroviarie[12].

Non diversi i calcoli di U. Ancona che, pur dissentendo su molti dei punti della critica einaudiana, concorda sul fatto che il consuntivo dell'esercizio 1912-13 si chiuda con un disavanzo di circa 7 milioni[13]. Il deficit è, in larga misura, determinato dalle spese fuori bilancio sostenute per la guerra.

Si deve attendere il febbraio del 1914, affinché il governo renda pubbliche le spese per la conduzione della guerra:

1) occupazione delle isole dell'Egeo:  21, 8 milioni;

2) misure precauzionali determinate dagli avvenimenti internazionali: 79 milioni;

3) per materiali eccedenti le dotazioni normali aventi un valore superiore a quelli sostituiti: 82,7 milioni;

4) per unità navali: 9;

5) per il pagamento all'amministrazione del debito pubblico ottomano (trattato di Losanna): 50 milioni;

6) per la Cirenaica e la Tripolitania: 903,9 [14].

Il totale complessivo si attesta alla considerevole cifra di 1.149, 7 milioni che il 30 giugno del 1914 già salgono a 1.246,7 milioni.

È questa la situazione che fa da cornice politica al dibattito parlamentare che, nei primi mesi del 1914, prende luogo intorno alla politica finanziaria del quarto governo Giolitti. Si distingue, in particolare, l'intervento di Sonnino[15] che fa suoi alcuni dei motivi della critica avanzata un anno prima da Wollenborg; non meno corrosiva, del Sonnino, è l'azione di pubblicista[16].

Gli strali di Sonnino si indirizzano, soprattutto, contro il macchinario di illusionismo ottico con cui il ministro del Tesoro nasconde sistematicamente al paese l'esatta e reale situazione finanziaria dello stato, a fronte di cui i "trucchi contabili" di Magliani sono giudicati "ingenui" e "primitivi". Egli raggiunge il culmine del sarcasmo, allorché definisce giuoco dell'avanzo girante il sistema delle anticipazioni; anche qui in sintonia con le già riferite considerazioni del Wollenborg sul passaggio del debito/credito dalla tasca sinistra a quella destra del medesimo soggetto.

Le passività reali trasformate in entrate apparenti: ecco il risultato inevitabile delle politiche finanziarie di guerra che strangolano il bilancio dello stato e, alla fine, sospingono Giolitti fuori dal gioco politico. Nel 1914, il deficit di bilancio, a lungo occultato, esplode in tutta la sua dirompenza pubblica, con tutte le sue conseguenze politiche, prima fra tutte la crisi irreversibile della "maggioranza giolittiana".

 

Note