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Temi del dibattito politico italiano.

LA CORRUZIONE INESTIRPATA
di Antonio Chiocchi

 1) La vita politica italiana è da sempre una fucina di contraddizioni e di paradossi. Lo è particolarmente da quando, in quest'ultimo decennio, si è aperta una lunga e incerta fase di "transizione" che appare ben lungi dal sembrare conclusa.

Precarietà dell'azione di governo e rimescolamento continuo delle carte: ecco le coordinate inamovibili della scena politica italiana, dal governo Berlusconi ad andare avanti.

Alcuni eventi politici ad alto valore aggiunto (soprattutto sul piano simbolico) sembrano, più degli altri, prestarsi particolarmente ad una persuasiva rappresentazione della scena.

Iniziamo col ricordare che, soltanto poco più di un anno fa, è infelicemente naufragata l'ennesima Commissione Bicamerale per la riforma della Costituzione, dimostrando di quale pasta fossero i disegni e i progetti di "riforma istituzionale" intorno cui disputavano i contendenti.

E per un anno e più, tra maggioranza e opposizione, è durato (e dura tuttora) il balletto del rimbalzo delle responsabilità.

Con una confessione involontaria, gli attori del sistema politico italiano hanno, così, significato che non v'è stata reale ricerca del terreno comune su cui poter (e dover) edificare le istituzioni riformate; che ciò a cui abbiamo assistito non è stato niente altro che la perenne, affannosa e fallimentare ricerca della soluzione compromissoria.

Il montare della contrapposizione tra gli schieramenti è alimentato proprio dal progressivo venir meno degli oggetti possibili dello scambio: "tu dai la giustizia a me"/"io do' il (semi)presidenzialismo a te"; "tu dai il doppio turno (o il turno unico) a me"/"io dò il federalismo a te" e così a seguire.

Rimanendo tenacemente abbarbicati al livello del compromesso politico, i contendenti hanno condannato sé stessi a mancare l'accordo sulle "regole ultime" e "sulle regole prime", con cui ridisegnare la tela del "gioco democratico".

Ma, mancato questo accordo, è saltata completamente per aria la possibilità stessa di perseguire onorevoli compromessi politici. Lo scambio politico è diventato ed è un campo minato. Il basso profilo della Bicamerale spiega il basso profilo degli attori del sistema politico italiano; e viceversa.

Fatti politici ancora più recenti sono addirittura maggiormente esplicativi.

Da destra, poco più due mesi fa, si è a gran voce invocata una Commissione d'Inchiesta sui traditori al soldo del Kgb. Quando, dopo molte resistenze e distinguo, da sinistra si accede alla richiesta, i proponenti della Commissione fanno marcia indietro.

Immediatamente dopo la doppia assoluzione di Andreotti a Perugia e Palermo, da destra e dal centro, si alza di nuovo il tiro contro la magistratura, ritornando a richiedere pressantemente una Commissione d'Inchiesta su Tangentopoli (1).

Successivamente, in concomitanza della malattia di Craxi in Tunisia, le richieste di Commissione d'Inchiesta su Tangentopoli (fuori e dentro la maggioranza di governo) alzano ancora di più il loro tono politico, agitandosi come una spada di Damocle sulla testa del governo.

Da sinistra, ancora una volta tra distinguo, ammiccamenti e resistenze, si nicchia, disponendosi a negoziare concessioni e compromessi, in un clima di strisciante restaurazione politica e culturale.

In questa direzione vanno lette le dichiarazioni riabilitanti del Presidente del Consiglio, circa il ruolo storico e politico esercitato dalla Dc e dal Psi.

Il fatto è che sul delicato "fronte" della giustizia e della corruzione politica il contesto politico italiano è mutato: non c'è più quel montante "favore popolare" alle inchieste di "mani pulite" che caratterizza particolarmente il ciclo 1992-1994. Nè, su un altro versante, il sistema politico appare disponibile a prorogare all'infinito la surroga di potere concessa alla magistratura.

Le forze politiche, nel loro insieme e pur tra notevoli diversificazioni, convergono intorno ad un obiettivo comune: sottrarre alla magistratura tutto l'enorme potere accumulato con "mani pulite".

Tra chi oggi attacca la magistratura e chi ancora la difende si va ordendo una non secondaria trama di intenti unitari: la classe politica, in quanto attore principale e decisore del sistema politico, deve recuperare gli attributi di potere che le sono stati "confiscati" dall'azione giudiziaria.

Permangono, evidentemente, distinzioni tra classe politica di governo e classe politica di opposizione intorno alle modalità e ai tempi di questo recupero.

Distogliere l'azione giudiziaria da campi di intervento impropri e restituire alla politica il suo spazio pubblico di discussione e decisione è, con tutta evidenza, un processo da accogliere con grande favore. Ma così non stanno le cose.

La realtà è un'altra e come di frequente, se non sempre, ha più facce.

Il sistema politico italiano mal tollera controlli e limitazioni di potere provenienti dall'esterno; soprattutto, mal sopporta controlli delegittimanti, come quelli della magistratura.

Giova, in proposito, ricordare che il sistema politico italiano, fino a tutta la caduta del "muro di Berlino" e oltre, si è retto sulla progressiva e completa colonizzazione della società e delle istituzioni. Le macchine di potere e le strategie clientelari all'uopo allestite hanno rappresentato un unicum devastante nella storia delle democrazie occidentali.

Certo, le responsabilità maggiori per questo processo di occupazione del potere e degenerazione della democrazia vanno imputate alla classe politica di governo; ma la stessa classe politica di opposizione non è immune da colpe, per non aver saputo adeguatamente fronteggiare e sconfiggere fenomeni degenerativi di tal fatta, dentro cui essa stessa, non di rado, è rimasta impigliata.

Tra le conseguenze più rilevanti della colonizzazione politica della società e delle istituzioni rimane da segnalare l'uso dei poteri non per il perseguimento di finalità collettive, ma per il consolidamento di posizioni di supremazia politica. La nozione stessa di "bene pubblico" si eclissa; o meglio, finisce con il coincidere con la sommatoria degli interessi degli attori politici.

Se questo è il calco originario, non sorprende che le risorse pubbliche (anche quelle monetarie) siano impiegate per fini privatistici. Si annidano a questo livello di profondità le motivazioni della corruzione politica italiana.

Ed è soltanto la volontà di mantenere e riprodurre all'infinito, con le varianti di volta in volta necessarie, questo calco originario a far dire che la corruzione politica italiana è un fatto generalizzato e diffuso; in quanto tale, non criticabile politicamente e non sanzionabile penalmente. Intorno a questa logica stringente si danno convergenze politiche soltanto apparentemente sorprendenti.

Pendiamo due dichiarazioni sintomatiche di due uomini politici agli antipodi.

La prima: "Ciò che bisogna dire, e che tutti del resto sanno, è che buona parte del finanziamento politico è irregolare od illegale ... Se gran parte di questa materia deve essere considerata materia puramente criminale, allora gran parte del sistema sarebbe un sistema criminale. Non credo che ci sia nessuno in quest'aula, responsabile politico di organizzazioni importanti, che possa alzarsi e pronunciare un giuramento in senso contrario a quanto affermo: presto o tardi i fatti si incaricherebbero di dichiararlo spergiuro" (2).

La seconda: "Quanto a Mani Pulite bisognerebbe un po' ridimensionare la portata di questo evento. Le inchieste di Milano hanno scoperto quello che era già noto a tutti, compreso giudici e giornalisti" (3).

Il punto nodale sta esattamente in quello che le due dichiarazioni rimarcano: le cose della politica italiana erano precisamente in tali condizioni. Ma, proprio per questo:

a) occorreva una svolta storica;

b) si rendeva necessaria una critica politica;

c) si profilava l'urgenza di un processo sanzionatorio.

Il fenomeno di "mani pulite" ha dato risposte conformi (e tuttavia tardive) soltanto in relazione al terzo punto. Di più non poteva fare. Nondimeno, di più ha preteso di fare, cercando di surrogare anche il momento della svolta storica e quello della critica politica.

Il limite politico maggiore delle forze di sinistra (al di là di ritornanti o perduranti giustizialismi statalisti) è stato precisamente quello di credere che il cambio di regime politico e il passaggio di sistema potessero avvenire eminentemente, se non esclusivamente, per via giudiziaria. La surroga di potere concessa alla magistratura se, da un lato, ha accelerato la disgregazione del sistema politico dominante, avvicinando (governo Dini) e portando (governo Prodi e governo D'Alema) la sinistra al potere, dall'altro, ha reso ancora più inestricabili tutti i nodi irrisolti della democrazia italiana. Uno dei più importanti dei quali è quello della corruzione politica che, oggi come ieri, continua ad inquinare la democrazia italiana.

 

2) Consistenti settori del sistema politico, tanto a destra quanto al centro che a sinistra, riproducono oggi specularmente l'errore che ieri magistratura e ampie forze di sinistra e dell'estrema destra hanno commesso negli anni d'oro di "mani pulite". Se ieri attraverso l'azione giudiziaria si tendeva alla delegittimazione della classe politica, oggi attraverso l'azione politica si persegue il fine della delegittimazione della magistratura.

Come sempre, gli errori del passato si cumulano con quelli del presente, allorché perdura l'indisponibilità ad assumersene la responsabilità.

Cosicché, ieri come oggi, si inasprisce un acuto conflitto tra poteri, in una situazione di incomunicabilità sempre più assordante. Totalmente oscurate, ieri come oggi, sono sia le questioni nevralgiche del funzionamento democratico della politica che quelle della amministrazione garantista ed efficiente della giustizia.

Il grado esponenzialmente crescente della corruzione politica mette impietosamente a nudo la precarietà dei presidi dello Stato di diritto in Italia. Come è, ormai, dimostrato da studi comparati e da rilevazioni empiriche, esiste un nesso di correlazione diretta tra la debolezza dello Stato di diritto e la diffusione della corruzione politica.

Non sfuggono a questa spirale le democrazie avanzate; anzi. Innumerevoli ricerche sul campo hanno chiarito che nelle democrazie avanzate proprio la complessità del rapporto tra Stato e mercato ha comportato la messa a punto di inedite e più pericolose forme di corruzione politica. Tant’è che numerose iniziative, a livello di istituzioni internazionali e comunitarie, hanno preso seriamente in considerazione il fenomeno, preoccupandosi di mettere a punto direttive e raccomandazioni anti-corruzione. Ricordiamo qui le più significative:

a) dichiarazione del 26 giugno 1996 dei capi di Stato del G7;

b) raccomandazione del 27 aprile del Consiglio dei ministri dell’Ocse;

c) risoluzioni del 15 dicembre 1995 e del 6 ottobre 1998 del Parlamento europeo;

d) convenzioni del 26 maggio 1997 e del 27 gennaio 1999 degli Stati membri dell’Unione;

e) risoluzioni del 28 gennaio e del 21 febbraio 1997 delle Nazioni Unite.

Allora, la questione democratica decisiva diventa: ridurre la corruzione politica a fenomeno fisiologico marginale. Al contrario, in Italia, la corruzione politica è andata via via assumendo la fisionomia di fenomeno patologico diffuso.

Basti qui ricordare, secondo le rilevazioni annuali di Transparency International (relative alla percezione pubblica della diffusione della corruzione), che l'Italia nel 1998 occupa il 39° posto su 85 paesi campionati, mentre nel 1997 occupava il 30° (4).

Il fenomeno corruttivo è talmente ramificato in profondità nella vita politica italiana che l'espansione a macchia d'olio delle indagini di "mani pulite", anziché comportarne la contrazione, ne ha sollecitato la ristrutturazione interna, con il ricorso a tecniche più complesse e più difficilmente individuabili e la conseguente lievitazione della tangente, a fronte dell'aumento del rischio dell'esposizione penale (5).

 

3) Il sistema politico-istituzionale italiano, nonostante "mani pulite", non ha  mai emanato organiche ed efficaci misure legislative anti-corruzione. La corruzione politica, anche in ragione di questa non secondaria motivazione, ha continuato e continua ad essere agitata prevalentemente come questione di rilevanza penale e non già anche (o soprattutto) come questione di carattere politico-istituzionale ed etico-culturale.

Anche la proverbiale lentezza della macchina giudiziaria italiana, non certo casuale e non certo per intero riconducibile alle responsabilità della magistratura, agevola la messa in mora del problema della corruzione politica. È sufficiente qui ricordare che le prescrizioni per i reati di corruzione politica, nel periodo tra il 1996 e il 1997, sono aumentate dell’85%, con la conseguenza che circa 50 mila imputati hanno chiuso il loro conto con la giustizia, senza passare per il giudizio (6).

Un dibattito pubblico vero e disinteressato sulla corruzione politica in Italia è finora mancato. Né possiamo aspettarcelo per il futuro, visto il carattere apertamente strumentale con cui la questione viene posta da tutte le forze politiche, completamente assorbite dall’opera di salvaguardia dei loro margini di manovra e delle loro eredità politico-istituzionali. 

In entrambi i "poli" dello schieramento politico, il clima è quello dell’aperta strumentalizzazione del fenomeno della corruzione, sempre meno assunta e discussa come problema chiave della democrazia e sempre più agitata come strumento di lotta politica. Nel dibattito politico, di fatto, la corruzione non esiste come inquietante fenomeno in sé, intorno alla cui neutralizzazione il sistema politico dovrebbe trovare superiori strutture coesive; ma come terreno di delegittimazione dell’avversario e della stessa magistratura, a misura in cui questa viene fatta ruotare e/o ruota intorno a questo o quel "fronte" dello scacchiere politico.

Anche qui si realizza un’altra pesante continuità con le logiche di relazione tra poteri che avevano in negativo contraddistinto la "prima repubblica".

Se questo è lo scenario di fondo, perfettamente coerenti si rivelano alcune discussioni preoccupanti (sia nel corso del governo Prodi che in quello del governo D’Alema), avvenute in sede di Commissione speciale anti-corruzione della Camera dei deputati. Ci riferiamo, in particolare, alle proposte di:

a) depenalizzazione dei contributi versati da privati e non dichiarati in bilancio dai partiti;

b) limitazione delle responsabilità degli amministratori delle imprese che falsificano il bilancio, con la dichiarazione di perseguibilità soltanto di falsificazioni di bilancio "rilevanti" (quali sono? e in base a quali criteri si accertano?).

Ancora. In una direzione non conforme ad un’adeguata lotta alla corruzione muove la modifica del 16 luglio 1997 del reato di abuso d’ufficio che ha abolito il reato di abuso di ufficio per fini non patrimoniali, con un contestuale dimezzamento della pena per l’abuso di ufficio per fini patrimoniali.

Nel corso della legislatura in corso, volendo procedere ad una schematica analisi d’insieme, sono stati presentati 72 progetti di legge con una ricaduta diretta o indiretta sulla lotta alla corruzione politica. Tra questi, vanno segnalati due disegni di legge di origine governativa finalizzati alla costituzione di un’anagrafe fiscale per i dipendenti del ministero delle Finanze.

La discussione parlamentare intorno all’insieme di questi progetti è pressoché assente e i lavori sono praticamente bloccati. Dall’inizio della legislatura, soltanto due dei 72 progetti sono diventati legge:

a) la legge che reintroduce il finanziamento pubblico dei partiti (gennaio 1997);

b) la legge, dianzi richiamata, che modifica la disciplina del reato di abuso di ufficio.

Tutte le altre proposte, assegnate in sede referente alla Commissione speciale anti-corruzione della Camera dei deputati, giacciono nel dimenticatoio, destinate ad una lenta e inesorabile agonia.

Per dare conto dell’incertezza e dell’ambiguità con cui in Italia procede la lotta alla corruzione politica, possiamo ricordare le parole amare di Giovanni Meloni, presidente della Commissione speciale anti-corruzione della Camera: "Devo pertanto pervenire, non senza amarezza, alla conclusione che la lotta alla corruzione trova, nel nostro paese, malferma volontà, quando non ambiguità e perfino riserve mentali. Ciò risulta tanto più preoccupante, in quanto coloro i quali si mostrano pervicacemente restii ad accettare misure di prevenzione e di controllo, in nome dei diritti delle persone e dell’autonomia della politica, sembrano non avvedersi che così gli uni come l’altra vengono in discussione e si indeboliscono, se si rinuncia a dettare regole che, per essere efficaci, devono essere rigorose" (comunicazione scritta presentata al convegno "Lotta alla corruzione internazionale": Torino, 22 gennaio 1999).

Mancanza di volontà politica nel condurre una reale lotta alla corruzione politica ed inefficacia palese delle politiche anti-corruttive fin qui adottate sono due facce della stessa medaglia.

La circostanza è emersa con dirompenza anche da ricognizioni critiche di tipo amministrativo-burocratico: gli ultimi quattro rapporti annuali della Corte dei conti sulla corruzione nell’amministrazione pubblica sono tristemente illuminanti.

È opportuno soffermarsi sull’ultimo rapporto della Corte circoscritto al ministero delle Finanze, riportando in due tabelle la dinamica giudiziaria della corruzione emersa in tale ministero.

TAB I

DIPENDENTI RINVIATI A GIUDIZIO E CONDANNATI

Rinviati a giudizio

  • 1996: 119
  • 1997: 102
  • 1998: 33

Condannati I e II grado

  • 1996: 24
  • 1997: 29
  • 1998: 29

Condannati definitivi

  • 1996: 59
  • 1997: 57
  • 1998: 39

 

TAB II

DIPENDENTI SOTTOPOSTI A CONDANNE DEFINITIVE

  • Numero condannati definitivi: 155
  • Falso: 34%
  • Abuso: 18%
  • Corruzione: 16%
  • Truffa: 11%
  • Altri: 9%
  • Concussione: 7%
  • Peculato: 5%

 

Sempre con riferimento al ministero delle Finanze, la dinamica dell’impunità è rappresentata dalla seguente tabella.

 

TAB III

DIPENDENTI RIMASTI IN SERVIZIO DOPO CONDANNE DEFINITIVE

  • Concussione: 33%
  • Corruzione: 31%
  • Peculato: 51%
  • Abuso: 61%
  • Truffa: 74%
  • Falso ideologico: 63%
  • Falso materiale: 57%

 

A corredo di questi dati, la Corte dei conti osserva: "Un condannato su 5 torna a delinquere nell’arco della propria carriera: ben il 19% dei reati accertati con condanna definitiva sono ascritti a soggetti coinvolti in ulteriori vicende penali, connesse con l’esercizio delle proprie funzioni". L’impunità, la cui dinamica abbiamo appena esemplificato in cifre, non può che incoraggiare la recidiva.

In conclusione, possiamo dire che, in Italia, la corruzione politica è perseguita con estrema lentezza e incertezza e, anche laddove arriva a segno, rivela un alto tasso di inefficienza, garantendo alte soglie di impunibilità. Il che la dice proprio tutta sul fenomeno.

(Novembre 1999)

 

Note

(1) La prima richiesta di una Commissione di Inchiesta su Tangentopoli, è bene ricordarlo, risale a dicembre 1992 (è l'epoca del governo Ciampi). La proposta è sottoscritta da 70 deputati di tutti i gruppi parlamentari. La Camera dei deputati approva la proposta il 7 luglio 1993, con 380 voti favorevoli, 4 astensioni e nessun voto contrario. Successivamente, il Senato blocca l'iter procedurale della proposta.

(2) Così Bettino Craxi, Discorso alla Camera dei deputati, 3 luglio 1992.

(3) Così Massimo D'Alema, Intervista a "la Repubblica", 27 febbraio 1998.

(4) I Rapporti annuali di "Transparency International" sono reperibili all'indirizzo Internet: http://www.transparency.de.

(5) "La percentuale di tangente che si pagava prima di Tangentopoli variava dal 5 al 10% rispetto al valore dell'appalto. Adesso corrompere costa di più e i funzionari cercano di usare tecniche più sofisticate per non essere scoperti" (I. Benassi-S. Sganga, Sviluppo, criminalità e corruzione: i resoconti delle interviste, "Qualeimpresa", n. 7, 1994, p. 48); "... oggi si corrono più rischi e, quindi, [la tangente] costa di più" (P. Davigo, Intervista a il "Corriere della Sera", 26 maggio, 1998).

(6) Cfr. "l’Espresso", 24 dicembre 1998.